ENABLING LOCAL GOVERNMENTS TO DESIGN AND IMPLEMENT ANTI-CORRUPTION STRATEGIES THROUGH DYNAMIC PERFORMANCE MANAGEMENT AND GOVERNANCE. A CASE-STUDY OF AN ITALIAN MUNICIPALITY

The main purpose of this research is to frame the possible causal relationships between corruption in public procurement and performance of local governments. With this aim, a fully-integrated research design is adopted to dynamically mix quantitative and qualitative methods at every phase of the research process. The Dynamic Performance Management (DPM) and Governance (DPG) approaches, supported by in-depth interviews, formal modelling and simulations, are here adopted to analyse a representative case-study of an Italian small Municipality, where some corruption episodes in procurement activities occurred in the early 2000s. In particular, the local Authority in question was disbanded twice for mafia-like infiltrations and is currently facing a financial instability. In the light of that, the overall work studies the possible outcomes of those facts on the organisational performance as a whole, based on three sources: qualitative primary data generated by face-to-face convergent interviews; secondary data retrieved from both documents describing legal cases and open-access repositories; an extensive literature review. At the beginning, a broad and composite literature overview helps the reader become aware about the contents, theories and boundaries of corruption. Thereafter, an examination of the most widespread measurement strategies and measures to either prevent or repress it is proposed. Overall, a special focus is set on procurement in local public contexts. Following a discussion on the possible advantages and disadvantages of the most common public sector paradigms in terms of opportunities and constraints for corruption, the DPM and DPG views are explored to understand their theoretical contribution in supporting policy- and decision-makers to curb corruption phenomena in heterogeneous governance contexts. Afterwards, based on coding techniques, an exploratory-descriptive approach of the selected case-study allows for a better understanding of the extent to which the investigated corruption events impacted on the overall performance of the Municipality under scrutiny over time, by means of non-structured face-to-face interviews held with some Public Officials in 2019. Therefore, a system perspective in performance management is adopted to frame the emerging cause-and-effect relationships of the case-study. Assuming a DPM approach allows politicians and public managers to design, implement and assess feasible, effective and efficient anti-corruption strategies at local government level. More precisely, the use in a DPM chart of performance drivers adjusted for the risk of corruption linked to its structural and individualistic causes may not only put right to ambiguities and flaws deriving from the adoption of ‘red-flags’ in public procurement, but also to failures of mechanistical controls in detecting the actual presence of corruption, thus providing decision-makers with prompt signals arising from the emergent effects of clandestine practices. In addition, emphasising the role of community civic morality at system level may back up the understanding of some counterintuitive results in the past research on corruption in public procurement and deduce to what extent investments in Information and Communication Technologies (ICTs) and personnel training may enhance local government accountability and expertise. With regard to managers’ and staff’s professionalism, as individualistic cause of corruption, political patronage stemming from legal opportunities results significant in explaining poor performance in public procurement over time. Within this framework, the DPM view also allows for better singling corruption out from resource waste due to non-corrupt actions. In summary, a DPM approach may lead public managers to constantly maintain their ‘cognitive radar’ reactive, so as to identify and suppress unlawful practices in procurement, detect emerging malfeasances that could be otherwise overlooked by traditional static diagnostical and interactive approaches, foster ethical learning and enhance community outcomes. Finally, the DPG perspective may be effective in supporting formulation and fine-tuning of collaboration-based anti-corruption strategies and probing their feasibility and impacts over time within local areas characterised by poor governance structures. Hence, on the basis of previous successful projects throughout the world, in the last part of this research thesis a DPG approach is used to outline and evaluate an anti-corruption strategy for the case under scrutiny according to collaboration settings, in a way to frame possible synergies and interdependencies among relevant participants as critical levers to hinder systemic risk of corruption at local level.

Lo scopo principale di questa ricerca è quello di inquadrare le possibili relazioni causali fra corruzione negli approvvigionamenti pubblici e performance delle amministrazioni locali. A tal fine, viene adottato un disegno di ricerca che integra dinamicamente metodi quantitativi e qualitativi in ogni fase del processo di studio. Gli approcci Dynamic Performance Management (DPM) e Governance (DPG), supportati da interviste approfondite non-strutturate, modellazioni formali e simulazioni quantitative, sono qui adottati per analizzare un caso di studio rappresentativo di un piccolo comune italiano in cui si sono verificati alcuni episodi di corruzione nelle attività di approvvigionamento nei primi anni 2000. In particolare, l'Ente locale in questione è stato sciolto due volte per infiltrazioni di stampo mafioso e, attualmente, versa in una situazione di dissesto finanziario. Il lavoro analizza i possibili esiti di tali fatti sulla performance organizzativa dell'Ente nel suo complesso sulla base di tre fonti: dati primari qualitativi generati da interviste frontali convergenti non-strutturate; dati secondari estrapolati da sentenze passate in giudicato e da archivi ad accesso aperto; ed un'ampia rassegna della letteratura. All'inizio, una panoramica della letteratura aiuta il lettore a comprendere i contenuti, le teorie ed i confini della corruzione. Successivamente, viene proposto un esame delle strategie di misurazione e delle misure più diffuse per prevenirla e contrastarla. Nel complesso, una particolare attenzione è riservata agli approvvigionamenti nei contesti pubblici locali. A seguito di una discussione sui possibili vantaggi e svantaggi, in termini di opportunità e deterrenze corruttive, derivanti dall'adozione dei paradigmi di governance nel settore pubblico più diffusi, gli approcci DPM e DPG vengono analizzati per comprendere il loro contributo teorico nel supportare i responsabili politici ed i manager ad arginare i fenomeni di corruzione. Successivamente, sulla base di alcune tecniche di codifica applicate alle interviste frontali non-strutturate svolte con alcuni Pubblici Ufficiali, un approccio esplorativo-descrittivo del caso-studio selezionato consente di comprendere la misura in cui gli eventi corruttivi investigati in questa sede abbiano inciso nel tempo sulla performance complessiva del Comune preso in esame. In seguito, viene adottata una prospettiva sistemica e dinamica di performance management per inquadrare le relazioni di causa-effetto emergenti dal caso di studio. L'assunzione di un approccio DPM consente ai politici ed ai dirigenti pubblici di progettare, implementare e valutare strategie anticorruzione fattibili, efficaci ed efficienti a livello di governo locale. Più precisamente, l'utilizzo, in un grafico DPM, di driver di performance adeguati al rischio di corruzione legato alle sue cause strutturali ed individualistiche può porre rimedio non soltanto alle riconosciute ambiguità e carenze derivanti dall'adozione di “bandiere rosse” nei processi di approvvigionamento pubblico, ma anche ai fallimenti dei controlli direzionali meccanicistici nel rilevare l'effettiva presenza di corruzione, fornendo ai decisori tempestivi segnali derivanti dagli effetti deleteri prodotti da siffatte pratiche clandestine. Inoltre, enfatizzare il ruolo della moralità civica comunitaria a livello di sistema può supportare la comprensione di alcuni risultati controintuitivi della passata ricerca sulla corruzione negli approvvigionamenti pubblici e dedurre in che modo gli investimenti nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) e la formazione del personale possano migliorare responsabilità e competenza dei governi locali. Per quanto riguarda la professionalità dei dirigenti e dello staff quale causa individualistica di corruzione, il patronage politico derivante da opportunità legali risulta, per il caso di studio, significativo nello spiegare il cattivo andamento degli approvvigionamenti pubblici nel tempo. All'interno di questo quadro, la visualizzazione DPM consente altresì di distinguere più dettagliatamente la corruzione dallo spreco di risorse dovuto ad azioni non corruttive. In sintesi, un approccio DPM può consentire ai manager pubblici di mantenere i loro “radar cognitivi” costantemente (re)attivi, in modo da: identificare e sopprimere pratiche illecite negli approvvigionamenti pubblici; rilevare illeciti emergenti che potrebbero essere trascurati dai tradizionali approcci diagnostici e interattivi del controllo direzionale; favorire l'apprendimento etico e migliorare il valore pubblico generato. Infine, la prospettiva DPG può essere efficace nel supportare la formulazione e la messa a punto di strategie anticorruzione basate sulla collaborazione multistakeholder, nonché nel sondarne la fattibilità e gli impatti nel tempo all'interno di aree locali caratterizzate da strutture di governance carenti. Pertanto, sulla base di precedenti progetti di successo realizzati da governi locali di diverse parti del mondo, nell'ultima parte di questa tesi di ricerca viene utilizzato un approccio DPG per delineare e valutare una strategia anticorruzione per il caso in esame secondo un'impostazione di collaborative governance, così da inquadrare possibili sinergie ed interdipendenze tra i soggetti rilevanti, quali leve critiche per contrastare il rischio sistemico di corruzione a livello locale.